主動應對 平穩過渡

—深度解讀消防設計審查驗收職責劃轉

??2019年3月27日，住房和城鄉建設部、應急管理部聯合發出通知，建設工程消防設計審查驗收職責向住房和城鄉建設主管部門移交。住房和城鄉建設主管部門承接建設工程消防設計審查驗收職責，如何創新監管方式，強化源頭治理，加強事中事后監管，推動行業高質量發展，需要因地制宜，提高效能。

??深化“放管服”改革，破解消防驗收難題

??消防救援機構履行建設工程消防設計審查驗收職責，是自1997年3月1日由公安部《建筑工程消防監督審核管理規定》（公安部令第30號）頒布實施開始的，部門規章確定了公安消防監督機構履行建設工程消防設計審查驗收職責。1998年9月1日施行的《中華人民共和國消防法》進一步明確，公安消防機構履行建筑工程消防設計審核、建筑工程竣工消防驗收兩項職責。2008年10月28日，新修訂的《中華人民共和國消防法》將建設工程消防設計審查驗收職責設定為行政許可和備案抽查兩類，即建設工程消防設計審核和建設工程消防驗收，建設工程消防設計備案、建設工程竣工消防備案以及相應的抽查職責。《公安部建設工程消防監督管理規定》規定實施建設工程消防設計審查驗收職責的具體辦法。

??22年來，消防救援機構履行建設工程消防設計審查驗收職責，對提高建筑防火能力起到了非常重要的積極作用。隨著經濟建設的快速發展，現役體制執法的弊端逐漸顯現，加上消防技術標準頻繁修改，以及相關部門職能重疊交叉等問題，使得消防設計審查驗收方面的矛盾逐漸積累到了一定程度。在今年全國兩會上，甚至有全國政協委員訴苦消防驗收是最難辦的工程審批手續。改革消防設計審查驗收，提高執法水平和服務能力的呼聲越來越高。

??劃轉建設工程消防設計審查驗收職責是消防執法改革的重要內容，要把劃轉建設工程消防設計審查驗收職責放到深化機構改革中，構建起職責明確、依法行政的政府治理體系，增強政府公信力和執行力，加快建設人民滿意的服務型政府的大背景下看待，一方面是適應激發市場主體活力，著力優化營商環境，深化“放管服”改革，降低制度性交易成本，下硬功夫打造好發展軟環境的大局；另一方面是適應健全國家應急體系，提高防災減災救災能力，加強安全生產，防范、遏制重特大事故的戰略部署。

??2018年3月21日，中共中央印發《深化黨和國家機構改革方案》，將原公安部的消防管理職責及其他部門的職責整合，組建應急管理部，作為國務院組成部門。方案提出，公安消防部隊轉制后，作為綜合性常備應急骨干力量，由應急管理部管理。應急管理部的三定方案和改革框架，確定了建設工程消防設計審查驗收改革思路就是劃轉職責，只是在接下來的實施過程里是全部劃轉還是部分移交，各方研判略有不同。

??其實，建設工程消防設計審查驗收職責全部劃轉，之前已顯端倪。2018年9月13日公布的《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于調整住房和城鄉建設部職責機構編制的通知》就已經明確，將公安部指導建設工程消防設計審查職責劃入住房和城鄉建設部，涉及消防部隊相關人員編制的劃轉待轉隸后另行核定。

??2019年3月19日，中央全面深化改革委員會第七次會議審議通過了《關于深化消防執法改革的意見》。之后，住房和城鄉建設部、應急管理部聯合發出通知，部署移交建設工程消防設計審查驗收職責工作，說明消防執法改革已經進入具體實施階段。建設工程消防設計審查驗收職責移交承接，絕不是簡單地將職責劃轉移交，而是直接涉及到政府職能轉變，深化“放管服”改革、優化營商環境等的大事件，將會對監督執法、監管方式、資質許可、法律法規、技術標準、市場主體及其從業人員產生深遠影響。

??服從機構改革大局，利于政府職能轉變

??移交后，消防救援機構應急救援的主業將更加突出，有助于國家應急能力體系建設。按照深化國家機構改革的總體部署，應急管理改革重點是構建國家應急能力體系，形成新時代中國特色應急管理組織體制。消防救援機構承擔著滅火救援和其他應急救援工作，是應急救援主力軍和國家隊。移交建設工程消防設計審查驗收職責，是落實深化簡政放權、堅決破除各種不合理的門檻和限制改革要求的具體舉措，有助于集中精力健全國家綜合性消防救援隊伍，加快建設災害事故防范救援能力體系，適應從“單一災種”向“全災種”應對全面轉型的需要。

??移交后，將建立全新的消防監督管理體系，應急管理部門及其消防救援機構執法重點會放在社會消防安全主體責任落實方面。部分違法行為行政處罰權也隨之移交，如對于未經消防設計審查施工、未經驗收擅自施工的違法行為，應急管理部門及其消防救援機構不能自行處理，應當依法移交住房和城鄉建設主管部門。

??各級住房和城鄉建設主管部門承接后，毋庸置疑的是增加了消防責任。除按照《國務院辦公廳關于印發消防安全責任制實施辦法的通知》（國辦發〔2017〕87號）第十三條（六）項，負責依法督促建設工程責任單位加強對房屋建筑和市政基礎設施工程建設的安全管理，在組織制定工程建設規范以及推廣新技術、新材料、新工藝時，應充分考慮消防安全因素，滿足有關消防安全性能及要求外，還將承擔依法實施建設工程消防設計審核、消防驗收的職責。一旦出現第二十七條規定的工作不力、失職瀆職情形，責任單位依法承擔相關法律責任。

??住房和城鄉建設主管部門承接后，將加快落實工程建設項目審批制度改革各項要求，有助于實現2019年上半年全國工程建設項目審批時間壓縮至120個工作日以內的改革目標。按照《國務院辦公廳關于全面開展工程建設項目審批制度改革的實施意見》（國辦發〔2019〕11號）部署，對工程建設項目審批制度改革覆蓋工程建設項目審批全過程。住房和城鄉建設主管部門不會簡單復制原有做法，會按照工程建設項目審批“四統一”要求實施消防設計審查驗收，原有審批程序將減少環節，審批時限大幅縮短。

??住房和城鄉建設主管部門承接后，消防設計審查驗收范圍大幅縮小。住房和城鄉建設主管部門將根據改革需要和部門職能特點，合理確定需要進行建設工程消防設計審查的特殊工程范圍以及消防申請消防驗收的建設工程范圍。公安部《建設工程消防監督管理規定》第十三條、第十四條規定的審查驗收范圍大幅縮小，對不涉及重大消防安全的一般工程項目，繼續進行消防設計審查驗收可能性不大。消防備案抽查，通過實行告知承諾制予以取代。按照合法、精簡、效能的原則，簡化消防設計審查驗收審批的前置條件和證明文件，除已取消的消防產品合格證明外，消防設施檢測合格證明文件和相關身份資質證件，也將通過落實施工質量保修合同責任，實行告知承諾制，或者以政府部門間信息共享，內部核查以及網絡核驗等方式替代。

??住房和城鄉建設主管部門承接后，采用事中事后監管模式，以“雙隨機、一公開”監管為基本手段。施工許可階段將由施工圖審查機構或者政府指定的其他機構進行建設工程消防設計審查，住房和城鄉建設主管部門對其設計審查行為進行監督檢查和行政處罰，并將監督檢查結果向社會公布。

??2018年12月29日，住房和城鄉建設部發布關于修改《房屋建筑和市政基礎設施工程施工圖設計文件審查管理辦法》的決定。《房屋建筑和市政基礎設施工程施工圖設計文件審查管理辦法》（住房和城鄉建設部令第13號）第十一條審查機構應當在施工圖審查內容里增加消防安全性的內容。在第十九條增加一款，作為第三款“涉及消防安全性、人防工程（不含人防指揮工程）防護安全性的，由縣級以上人民政府有關部門按照職責分工實施監督檢查和行政處罰，并將監督檢查結果向社會公布。“上述修改與建設工程消防設計審查驗收職責劃轉移交是有著密切聯系的。竣工驗收階段，住房和城鄉建設主管部門作為牽頭部門，會按照《國務院辦公廳關于全面開展工程建設項目審批制度改革的實施意見》，將消防驗收與規劃、土地、人防、檔案等事項限時聯合驗收，統一竣工驗收圖紙和驗收標準，統一出具驗收意見。

??精簡優化技術標準，利于理順工作機制

??按照《全國人民代表大會常務委員會關于國務院機構改革涉及法律規定的行政機關職責調整問題的決定》，建設工程消防設計審查驗收職責劃轉后，雖然住房和城鄉建設主管部門可以暫時執行《中華人民共和國消防法》，但畢竟不能完全適應改革后的建設行政管理。因此，在《消防法》及配套部門規章進行立改廢的同時，住房和城鄉建設主管部門也要開展《建設工程質量管理條例》以及《建筑工程施工許可管理辦法》修改工作，鞏固改革成果，理順工作機制。

??整合精簡國家工程建設消防技術標準雖任務艱巨，但勢在必行。住房和城鄉建設部是國家工程建設標準的主管部門，建設工程消防設計審查驗收職責移交后，消防技術標準主管部門將同時變更為住房和城鄉建設部。據不完全統計，現行各類國家工程建設消防技術標準超過100多項，還有數量不菲的部門和地方自行設定的強制性行業標準和地方標準，數量眾多，紛繁復雜。由于各種各樣的原因，標準存在著交叉重復矛盾、技術指標不一致甚至沖突的問題。目前，工程通用規范《建筑防火通用規范》《消防設施通用規范》即將完成。按照新修訂《中華人民共和國標準化法》規定，以及《國務院關于印發深化標準化工作改革方案的通知》改革強制性標準，構建我國全文強制性工程建設規范體系要求，整合精簡以《建筑設計防火規范》等為代表的消防技術標準，要下大力氣，耗費長時間。作為工程建設標準的主管部門，住房和城鄉建設部需要統籌安排，確保消防技術標準繼續發揮服務建筑防火的技術支撐作用。

??市場主體及從業人員需主動應對、平穩過渡

??建設工程消防設計審查驗收職責移交住建部門，減少了工程建設審批部門和審批環節，縮短了審批時間。工程建設項目的建設、設計、施工單位，省工期降成本提效率，是最大的受益者，有利于激發建筑市場主體活力和投資環境的改善，自不必多言。

??結合深化“放管服”改革，消防設施工程專業承包企業資質將納入住房和城鄉建設主管部門改革資質管理，簡化資質標準的整體工作當中消除了門檻和條條框框，加上互聯網+、智慧消防、物聯網、5G等新科技的轉化吸收，消防行業將迎來一次大發展機遇。

??但是，消防技術服務機構及其從業人員卻沒有那么樂觀，甚至可能面臨著尷尬。按照《中華人民共和國消防法》和公安部《社會消防技術服務管理規定》，消防技術服務機構包括消防設施維護保養檢測機構和消防安全評估機構。消防設施維護保養檢測機構主要從事建筑消防設施檢測、維修、保養活動。建設工程消防設計審查驗收職責劃轉后，作為消防工程建設的相關行業，勢必受到影響。

??一是消防技術服務機構監管主體處于不明確狀態。按照《中華人民共和國消防法》和公安部《社會消防技術服務管理規定》（公安部令第129號），消防技術服務機構資質許可和監督管理主體為公安機關消防機構。但是應急管理部于2019年3月20日發布了《安全評價檢測檢驗機構管理辦法》（應急管理部令第1號），其中的安全評價檢測檢驗機構不包括消防設施維護保養檢測機構和消防安全評估機構。建設工程消防設計審查驗收職責移交住房和城鄉建設主管部門后，對于消防設施維護保養檢測機構而言，應急管理部及其消防救援機構缺乏繼續監管的依據。同時，將消防安全評估和消防安全管理技術服務交由住房和城鄉建設主管部門管理也沒有明確的法律依據，消防技術服務機構的處境十分尷尬。建筑消防設施的日常檢測維護保養，涉及城鎮房屋安全管理，住房和城鄉建設主管部門對此是負有指導管理職責的，需要今后制定出臺相應管理辦法，明確如何監管建筑消防設施日常檢測維護保養行為。

??二是消防設施檢測機構未來市場定位不明。工程建設項目審批制度改革同時也覆蓋中介服務。取消消防設施檢測合格證明文件作為消防驗收的證明文件，符合合法、精簡、效能的原則。建設單位通過建設工程施工合同，可以起到約束消防設施施工單位提高施工質量，履行至少1年質保義務的效果。消防設施檢測機構未來在工程建設領域發揮什么樣的作用，將完全交給市場來決定。

??三是注冊消防工程師群體發展出路需要關注。按照公安部《社會消防技術服務管理規定》和《注冊消防工程師管理規定》，注冊消防工程師絕大多數是消防設施維護保養檢測、消防安全評估等消防技術服務機構的從業人員。注冊消防工程師是新興的職業，2015年國家才舉辦首次一級注冊消防工程師資格統一考試。考試大綱中，建筑防火和消防技術標準的內容占相當大的比重。設立注冊消防工程師制度時，重點參考了注冊安全工程師，但是《注冊安全工程師分類管理辦法》第三條，明確規定注冊安全工程師專業類別不包括消防安全類。注冊消防工程師的尷尬處境與消防技術服務機構類似，是其執業范圍從屬于工程建設領域特性所決定的。如果注冊安全工程師不增設消防安全的專業類別，注冊消防工程師是否繼續單獨存在，存在不確定性。因此，相關主管部門應對這一群體的發展出路予以考慮，盡早確定。

??防止審批工作出現空檔

??目前的當務之急，是防止移交承接期內審批工作出現空擋，致使企業無處申報審批，發生延誤期限問題。住房和城鄉建設主管部門和消防救援機構應當做好過渡期內相關工作。

??建設工程消防設計審查驗收職責移交之前，由于國家工程建設消防技術標準的修改相對頻繁，消防救援機構對已經通過消防驗收的建筑，引用修改后消防技術標準，確定為重大隱患要求整改的現象屢見不鮮。公安部新起草發布的《重大火災隱患判定標準》（GB35181-2017）中，部分判定要素是以國家工程建設消防技術標準為依據。建設工程消防設計審查驗收職責移交后，業主和管理、使用單位等利害關系人，對消防救援機構判定重大火災隱患提出異議，涉及國家工程建設標準理解與適用問題的，消防救援機構應當主動征求國家工程建設標準的主管部門意見，防止同一部技術標準出現不同適用結果的現象發生。

??為了便于應急管理部門及其消防救援機構開展消防監督和防火滅火工作，雖然住房和城鄉建設部、應急管理部聯合通知里專門提出，建設工程消防設計審查驗收職責移交完成后，各地住建部門或者其他負責建設工程消防設計審查驗收工作的部門應當與消防救援機構共享建筑總平面、建筑平面、消防設施系統圖等與消防安全檢查和滅火救援有關的圖紙、資料，以及消防驗收結果等信息；但是，必須清醒地意識到實施起來的難度，即使在未移交前，無論是出于消防監督執法還是火災撲救的需要，在消防救援機構內部能夠及時全面獲取上述相關圖紙資料和信息也是不容易做到的。因此，對于信息共享和協同聯動，住房和城鄉建設主管部門和應急管理部及其消防救援機構必須共同協作，借助先進科學技術手段，才可建立起可靠的信息共享機制。