應急管理職能是國家公共管理職能的重要組成部分，是衡量一個國家現代化水平的重要指標。目前，國外應急管理模式主要有美國模式、日本模式、俄羅斯模式。三種模式各具特色，對加強我國應急管理政策研究、推動法律法規優化整合、加大宣傳教育培訓力度及夯實社會化基礎具有重要借鑒意義。

??應急管理是指為了有效應對突發事件，維護國家社會安全、保障人民群眾的生命和財產安全，由政府或相關部門機構組織實施的一系列活動總稱，主要包括應急準備、應急響應、應急保障和善后恢復等環節。在現代化國家中，應急管理職能是公共管理職能的重要組成部分，后者和政治職能、經濟職能一起，共同構成了現代化國家的基本職能。在工業化進程中，各國都非常重視應急管理工作，基本形成了具有各國特色的全方位、多層次和立體化應急管理體制。研究國外應急管理體制，可以為促進我國應急管理工作發展完善提供參考借鑒。

??1、美國、日本、俄羅斯體制概要

??根據相關資料和研究成果，目前國外應急管理體制主要有三種：美國模式，突出州和地方政府的自主管理；日本模式，強調突發事件牽頭部門相對集中管理；俄羅斯模式，實行自上而下的垂直管理。

??美國：以州和地方政府為主以聯邦政府為輔

??美國是應急管理體制建立較早的國家。應急管理體系由聯邦、州和地方政府（市、縣、社區）三個層級組成。在聯邦政府層面，應急管理工作主要由國土安全部負責。其下屬的聯邦應急管理局（FEMA）是聯邦層面應急管理的綜合協調機構，負責處理與重大災害相關的防災減災救災及民防工作，通過全過程應急管理，領導聯邦政府各部門共同應對超出各州應對能力的重大自然災害和火災爆炸事件，實現保護各種設施、減少人員傷亡和財產損失的目標。FEMA成立于1979年，2003年并入國土安全部，其主要負責人由美國總統直接任命。在州及地方政府層面，均設有不同規模的應急管理專門機構，其主要負責人由各州州長及地方政府領導任命。

??在實際運行過程中，美國應急管理工作主要由州和地方政府承擔。州及地方政府有很大的自主權，一般災害的應急指揮權也屬于事發地政府。地方政府僅在其無法應對災害時才向州或聯邦政府提出援助請求。接到救援請求后，州或聯邦政府會按照法律規定和程序，調用相應資源予以增援。此外，美國各州及地方政府通過簽訂應急互助協議等方式，建立了較為完善的區域協調互助機制，確保一個地區在應對災害時可以獲取更多的應急支援。通過突出屬地管理，美國建立了以州和地方政府為骨干和主力，以聯邦政府為輔助的應急管理體制。

??除了以屬地管理為主外，美國應急管理體制還有兩個顯著的特點，即分級響應和標準化運行。分級響應是根據事件的嚴重程度和公眾的關注程度，在同一級政府的應急響應中，根據不同的響應級別實時響應。標準化運行指的是在整個應急響應過程中，包括人員調度、物資調撥、信息共享、術語代碼使用、文件記錄和發布格式等，都要遵循標準化的運行程序。

??日本：建三級應急管理體制推行相互協作模式

??近年來，日本逐步建立了以首相為最高指揮官、內閣官房負責整體協調和聯絡、通過中央防災委員會等制定對策、突發事件牽頭部門相對集中管理的中央、都道府縣、市町村三級應急管理體制。

??在中央一級，由中央防災委員會負責制定防災基本計劃和防災業務計劃。在地方一級，由于日本實行地方自治體制，地方根據國家防災基本計劃的要求，并結合本地區的特征，制定本地區的防災減災計劃。

??當重大災害發生時，首相首先征詢中央防災委員會意見，然后決定是否在內閣府成立緊急救災對策總部進行統籌調度，并在災區設立緊急救災現場指揮部，以便就近指揮。內閣府作為應急管理中樞，承擔匯總分析日常預防預警信息、制定防災減災政策以及中央防災委員會日常工作的任務。各類突發公共事件的預防和處置，由各牽頭部門各司其職、各負其責，實行相對集中管理。例如，內閣府牽頭無明確主管部門負責事件的應急救援工作，經濟產業省牽頭負責生產事故的應急救援工作，總務省消防廳牽頭火災、化學品等工業事故的應急救援工作。

??此外，全國47個都道府縣、2000多個市町村相互簽訂了72小時相互援助協議。通過相互協作模式，日本聯合防災救災和應急管理體制已經覆蓋到基層組織。

??俄羅斯：建四級垂直管理機構橫向協調縱向貫通

??俄羅斯是世界上少數幾個為了災害的預防和管理，在各級政府中建立專門服務機構的國家之一。

??自20世紀90年代初以來，俄羅斯逐漸建立了以總統為核心，以聯邦安全會議為決策中樞，以緊急情況部為綜合協調機構，聯邦安全局、國防部、外交部、情報局等權力執行部門協調配合的垂直型應急管理體制。

??聯邦安全會議由總統直接領導，是保障國家安全的整個國家機制的核心，下設12個常設的跨部門委員會，職能涵蓋了從國家安全情報的收集與分析、突發事件預測、制定應急預案，到形成實際決策、協調行動、決策效果評估等應急管理的全部環節。

??緊急情況部是俄羅斯應對災害事件的組織核心，主要負責自然災害、技術性突發事件和公共安全事件的預防和救援工作，在必要時可調用本地資源，并可通過總理辦公室請求獲得國防部或內務部的支持。

??在縱向組織體系上，俄羅斯在俄聯邦、聯邦主體（州、直轄市、共和國、邊疆區等）、城市和基層村鎮四級設置了垂直領導的應急管理機構。為強化應急管理機構的權威性和統一性，緊急情況部在俄聯邦和聯邦主體之間設立了8個區域中心，每個區域中心的應急管理工作由緊急情況部的區域分部負責。聯邦、區域、聯邦主體和城市緊急情況機構下設指揮中心、救援隊、信息中心、培訓基地等管理和技術支撐機構，確保緊急情況部發揮中樞協調作用。

??在具體實施環節，俄羅斯還建有“全國緊急情況預防和應對體系（USEPE）”，覆蓋了俄羅斯聯邦的各個行政區劃單位，形成了橫向協調、縱向貫通的全國應急管理組織體系。

??2、工業化國家應急管理體制的共性特點

??統一領導與協調聯動并舉

??對于應急管理工作，國外基本都由政府首腦擔任最高領導，成立國家層面的管理機構并進行統一協調管理。例如，美國應急管理體制以總統為核心，以國土安全部為決策中樞；俄羅斯和日本由總統和內閣首相作為應急管理的最高指揮官。由國家最高領導統一領導應急管理工作，能較好地樹立權威、調動資源并妥善處置。此外，美國、日本、俄羅斯等國均設立了中樞機構，采取縱橫結合的網絡式應急管理模式，注重地方管理體制系統與中央管理體制系統的對接，提升了緊急狀態時的社會整體聯動能力。

??全過程管理和關口前移并行

??西方發達國家注重將災害事件的預防與應急準備、監測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建等職責統一起來，真正實現了事件預防、應對和恢復的綜合性和全方位性。同時加強關口前移，強調風險管理的重要性，從以事件管理為主向事件管理與風險管理并重轉變，如美國推行國家戰略風險評估，從更基礎的層面避免或減少威脅國家和公眾的事件發生。在英國，由內閣國民緊急事務秘書處制定“國家風險評估”工作規程，確定了五年內的風險并繪制了80個危害和威脅風險矩陣，提升了政府部門的應急準備能力和決策能力。

??行政管理與社會化服務并存

??在橫向管理組織體系方面，注重發揮國家層面的應急協調能力；在縱向管理體系方面，注重發揮地方的管治作用與調動社會力量的參與。

??在歐美主要發達國家，非政府組織、私人組織以及民眾力量參與應急救援的情形非常常見。如美國特別注重發揮紅十字會、紅新月會、救世軍等慈善性組織的作用，并成立“全國災害志愿行動組織”，通過合作、溝通、協調、協作的方式參與到災害事件救援中。日本《災害對策基本法》明確了地方公共團體、區域公共團體、防災重要設施的管理者及市民在防災上的責任。

??制度建設與程序化運作并重

??經過長期的發展和完善，工業化國家持續加強應對突發事件的制度和法規建設，遵循流程管理思想，形成了包含監測預警、信息報告、應急處置、反饋評估、協調聯絡和社會動員等在內的制度體系。同時，加強制度的程序化運作，如美國應急現場指揮官的確認遵循以下程序：如果突發事件只是與一個單位有關，由最先到達現場的資深應急管理人員或事發轄區的主管擔任；如果突發事件涉及多個單位，通常會根據法律規定來指定指揮官；如果突發事件范圍較大或較復雜，負責單位應指派級別和資歷更高人員接替先前人員擔任現場指揮官，同時，先前的現場指揮官應提交一份現場應急工作開展情況的完整簡報，并將指揮權限交接告知所有應急管理參與人員。這種程序化運作方式避免了負責人之間的推諉扯皮，在搶救生命、減少損失、消除恐慌和恢復秩序等方面具有重要作用。

??3、對我國應急管理工作的啟示

??他山之石，可以攻玉。近年來，部分國家的應急管理工作取得了較大發展和進步，一方面是由于不斷總結事件（事故、災害等）應急管理經驗教訓，另一方面是由于持續完善法律體系和創新體制機制。因此，在借鑒國外體制特點和優勢的基礎上，可從加強政策研究、法律法規優化整合、宣傳教育培訓以及提升基層應急管理的基礎性地位和社會化水平四個方面，進一步強化我國應急管理工作。

??加強政策研究

??應急管理工作是一項政策性很強的工作，涉及應急預防、準備、響應和恢復等環節，需要持續開展理論研究和創新，為頂層設計提供理論基礎支撐。

??一是建立健全政策研究專門機構。著眼于應急管理機構職能職責定位，統籌整合相關單位政策研究力量，優化政策研究團隊。

??二是推動政策研究與課題研究深度融合。統籌各單位、各部門課題研究，協調建立應急管理課題數據庫，避免重復研究。加強課題設計，提升課題研究的效能，增強政策研究的針對性和實效性。

??三是推動政策研究與法律法規標準的深度融合。推動將重大政策轉化為法律法規和標準，為應急管理工作提供制度和法律保障，確保重大改革于法有據。四是加強應急管理政策研究交流。加強與其他部委和科研院校的溝通聯系，發揮專家學者的理論優勢，以更寬廣的視野推動應急管理政策研究。建立健全調研成果、課題研究成果交流制度，提升政策研究的理論水平。

??優化整合法律法規

??西方主要發達國家在開展應急管理工作時堅持“立法先行”，通過立法工作明確了各層級政府的應急管理主體職能和處置權限，明晰了行政緊急權和公民合法權益，最大限度地調動了市場機制，減輕了政府的負擔，確保了應急管理工作穩步推進。

??當前，我國應急管理涉及的法律有以《突發事件應對法》為主的7部法律和10多部行政法規，這些法律和行政法規“專門性強、綜合性弱”的特點較為突出，需要進一步優化整合，以適應將防災減災工作上升為國家應急管理工作層次的需求。同時，需要對現有法律、制度、措施、規劃等進行修改完善。

??一要加強應急管理立法框架體系研究。堅持高起點規劃、高標準建設的原則，研究提出應急管理法制建設總目標、總框架，明確重點項目和完成時限，推動形成系統完備、內容科學、銜接配套、切實管用的應急管理法律體系。

??二要加快重點行業領域立法工作，圍繞機構改革涉及的法律法規和應急管理薄弱環節，重點推進《突發事件應對法》《消防法》《安全生產法》《自然災害救助條例》和《安全生產法實施條例》等法律法規的制修訂工作，健全完善災害保險法和再保險法。

??三要深入推進科學立法、民主立法。牢牢把握新時代應急管理的主要矛盾和突出問題，綜合運用立改廢釋補短板、強弱項、防風險。健全立法起草、論證、協調、審議機制，探索建立基層立法聯系點、委托立法、委托調研等制度。

??加強宣傳教育培訓

??增強公眾的應急意識，提高其應急技能水平，加強宣傳教育培訓是必經之路。當前，我國的應急宣傳教育培訓，無論是廣度還是深度，都與國外發展較快的國家有一定差距。因此，要以問題為導向，盡快補齊短板。

??一要加強應急宣傳教育。健全宣傳教育網絡，持續加大應急科普宣教“進校園、進社區、進廠礦、進農村”的工作力度；加大社會宣傳力度，增強群眾的安全意識，提高群眾的自救互救能力；普及安全知識，營造“全社會普及、全社會參與、全社會受益”的濃厚氛圍。

??二要加強學習培訓。對應急管理工作相關領導、應急管理人員、應急救援人員、應急保障人員等開展學習培訓，盡快熟悉應急職責、應急程序，提升應急能力。

??三要加強應急演練。通過常態化的應急演練，進一步完善各類應急機制，提高企業職工和社會公眾應對各類突發事件的快速反應能力、應急處理能力和協調配合能力。

??堅持重心下移

??關于國務院機構改革方案的說明指出，按照分級負責的原則，一般性災害由地方各級政府負責，應急管理部代表中央統一響應支援。這一說明基本明確了中央和地方在災害管理方面的事權關系。同時，鑒于一般性災害較多、特別重大災害偶發的實際情況，應急管理工作的重心應堅持下移，更加突出基層應急管理的基礎性地位。因此，一要優化各級地方政府資源配置，提高地方政府和基層相關部門獨立處置一般性災害的能力。二要逐步將應急管理工作與網格化管理結合起來?？山柚踩a網格，充分利用現代化信息技術和管理手段，提高應急管理精細化水平。三要增強基層的防災救災意識，提高其互助能力。不斷拓寬應急管理中社會協同和公眾參與的路徑，將居民的“自救”、鄰里社區的“共救”與政府的“公救”有機結合起來，突出“自救”與“共救”能力，穩步提升應急管理工作的社會化水平。